景跃进:两票制:组织技术与选举模式

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  【内容提要】两票制是农村基层民主实践的一种制度创新。起先,它是应对农村党支部权威危机的偶发产物,是党支部建设的一种组织技术,如果在处置两委关系的脉络内发展成为一种组合选举模式。文章较为系统地叙述了两票制的形成背景、发展脉络,以及从组织技术到选举模式的演变过程。在此基础上,讨论两票制对于处置两委关系以及农村基层政权建设所具有的意义。

  【关 键 词】两票制/组织技术/选举模式/两委关系

  作为协调两委关系的一种组织技术,“两票制”正逐渐发展成为一种制度性的实践法子。(注:302年7月,中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文,在两委关系的人事间题上,“提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以前,推荐为党支部书记人选;机会选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。”参见《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,载《人民日报》,302-08-19。)本文简要回顾了两票制的形成背景、发展与演变过程,在此基础上分析处置两委关系的一种模式,并探讨两票制对村民自治实践机会具有的影响。

  一、两票制的形成背景

  人民公社解体后,我国农村社区面临着公共权威的危机。家庭承包责任制不但瓦解了集体经济对资源的层厚垄断模式,或者也侵蚀了建立在你有些垄断模式之上的基层权威的合法性。国家政策的执行难,以及瘫痪村的大面积经常经常出现,便是明显的征兆。作为对你有些政治危机的一种公布,“农村基层政权建设”成为中央政府的一项重要任务。虽然农村基层政权建设的内容涉及方方面面,但核心在党支部与村委会。

  在推行村民自治以前,农村党支部与村委会(公社时期的生产大队)在组织性质上虽有所不同,或者其建构的逻辑却是一致的。农村基层权威內部具有有另好多个 基本內部:一是自上而下的授权,二是“党政不分”。党支部与村委会(生产大队)机构虽分设,但人员交叉,职能重迭。村一级的组织设置与宏观层面上的党政关系具有內部方面的类式性。一般而言,党支部书记是一把手,党支部副书记或支委任村委会主任(大队长),重要决策一般通过两委会联合会议的法子做出。你有些权威內部模式在没办法 选举变量的情况表下基本上是稳定的,构成你有些稳定的基础有有另好多个 :一是乡镇政府对村党支部人事的控制权。作为村庄一把手的党支部书记名义上是由村庄的党员选举产生的,但实际上乡镇党委的意志具有决定性的作用。在特定情况表下,乡镇党委甚至还可以直接任命村庄的党支部书记。

  二是村党支部对村委会的领导。在实行村民选举以前,村委会干部的人选基本上由乡镇和村党支部一块儿控制。由此,村党支部与村委会一块儿构成传统体制的基层组织细胞。上级通过人事控制权保证了村级权威內部的相对稳定性,以及村庄权威来源的逻辑一致性。

  你有些自上而下的权威授予法子具有先天或内在的不足英文,它集中体现在村庄干部行为模式中的责任单向性,亦即只对上级政府(包括党委)负责,而不对村民负责。尽管组织部门或上级单位在考察和培养干部还要走群众路线,有一整套长期实行的操作任务管理器池池,但依然无法从根本上消除或克服你有些内在的弊端。在一种意义上,你有些行为的上向负责机制是传统人事安排的有另好多个 必然的副产品。

  当家庭承包责任制你有些“经济基础”的变化冲击公社体制的“上层建筑”时,村庄原有政治內部产生的弊端机会无法在既有的框架内得到有效的处置。在“行政化”与“自治化”的争论中,中国领导人最终取舍 了村民自治,希冀以“制度创新”的法子来寻求处置农村公共权威危机的途径。经过有另好多个 曲折的过程,全国人大常委会在1988年通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。你有些法律由民政部负责在全国各地进行试点和推广。

  村民选举为中国农村的政治生活引入了有另好多个 崭新的变量,意味村庄政治一元化內部的分解,并使村庄政治变得复杂化起来。在一种意义上,村民自治的推行,等于是在另有另好多个 的权威內部模式中引入了有另好多个 具有不同逻辑向度的帕累托图。选举因素的介入使得另有另好多个 具有“自上而下”內部的农村权威內部指在了一种程度的“裂变”。在你有些“裂变”內部中,以村委会选举为代表的“自下而上”的变量被嵌入到传统的“自上而下”的权威內部之中,从而形成了“自上而下”与“自下而上”一种逻辑的一块儿并存。

  从实践结果来看,一种政治逻辑的其他人运作意味了村庄政治二元內部的经常经常出现(注:这方面的完整篇 研究,可参见郭正林:《中国农村二元权力內部论》,载《广西民族学院学报》(哲学社会科学版),301(6)。),并由此产生了彼此的紧张与冲突。“两委关系”遂成为普遍关注的间题。虽然其他同学出于良好的用心,力图将两委关系的矛盾解释为党支部书记与村主任之间被委托人关系的失调,但事实上你有些以人际法子表现出来的冲突折射出农村政治权威的內部性矛盾。随着村民自治实践的深入(选举的真实程度与普遍程度),尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布,你有些內部性矛盾正在经历有另好多个 加速的普遍化与深刻化过程。(注:机会各地差异,两委关系的情况表呈现多元格局。影响你有些关系格局的因素除了选举的真实性程度外,村庄內部的权力內部情况表也是有另好多个 重要的变量。)

  由一元內部分解为二元內部,以及二元內部之间的失衡,使农村基层的公共权威产生了新的危机。机会说村民自治推行以前,农村基层政权的危机主要来自內部因素的挑战,那幺,两委关系的矛盾则直接体现为权力內部內部的冲突。(注:有研究者将你有些矛盾视为一种原则之间的冲突:“依照村级组织以党支部为核心你有些原则,党支部书记是村的第一把手;而依照依法治国的原则,村委会主任是村的第一把手。于是造成有另好多个 相关后果:一是村民对于村委会选举不热心,机会选出来的村委会主任当不了家;二是民主选举的村委会主任机会会挑战支部书记的权威,或造成明争暗斗。”李连江、熊景明:《从政府主导的村民自治迈向民主选举》,载《二十一世纪》,1998(12)。)机会在传统体制下,党组织指在权力內部的核心地位,或者两委关系矛盾给人的直观印象是,村党支部的权威受到了挑战。对于村党支部书记来说,来自村民自治的威胁集中体现在以村主任为代表的村委会对村庄权力的争夺和村务职能的“瓜分”上。机会权力及其相关物——利益与面子,都有 通过职能管理来体现的,或者为了处置权力的架空,村党支部书记与村主任之间展开了激烈的竞争。在这方面,冲突比较显着的领域是“印把子”、“账本子”与“笔杆子”。

  由此意味了一系列的理论与实践间题:在农村权威基础双重性的条件下,要怎样加强和稳固党对农村工作的领导?原有的权威內部是与否具有整合村委会的潜能?一种不同的权威产生法子,是与否必然意味权威重心的逐渐转移?村党支部与村委会的其他人功能要怎样定位?等等。显然,村民自治对村庄传统的权力內部、组织人事技术及治理法子提出了全新而严峻的挑战。

  从逻辑上说,处置农村基层的你有些政治內部不平衡有一种还可以尝试的法子:一是撤消村民自治,从根源上消除民主压力对党支部构成的威胁;二是在既定的政治內部内找到一种协调两委关系的法子;三是改变传统的自上而下的农村党支部建设模式,将村民自治的选举原则引入党支部建设,从而使农村社会中的两驾马车纳入同一政治轨道。作为一种政治取舍 ,第一种机会性仅仅指在于理论上,中国社会主义民主政治的发展趋势机会将你有些机会性排除在政策取舍 的范围之外。第二种机会性不少地方正在尝试,其思路是划分两委的其他人职能,在此基础上协调两者之间的关系。从实践来看,你有些做法尚未取得令人满意的结果。机会说前一种思路都有 在传统框架内考虑间题,那幺第一种思路则是思想解放的产物,它具有制度创新的魅力——将民主的轨道从村委会铺设到党支部的大门。你有些转折是通过采用一种随机发明权权的组织技术来实现的,它便是“两票制”。

  二、“两票制”的产生与发展

  与“海选”一样,“两票制”是在特定环境派发明权权的一种选举技术。1991年初,山西省河曲县岱狱殿村的村民将大字报上放了县委/政府门口,罗列了该村党支部书记的2有一个错误。次日,四十多位村民又集体上访,要求镇政府撤换村干部,调整领导班子。为平息事端,镇里很慢了 了 派出了有另好多个 工作组。调查结果基本证实村民的控诉,但在要怎样处置村干部间题上,镇工作组遇到了“麻烦”。岱狱殿村的村民提出了以前从未有过的要求:(1)不许上级指派村党支部书记;(2)村党支部书记管着全村而不仅是有有哪些党员,有些应该由全体村民选举产生。村民们公开表示机会我不要 其投票,就不服从新的支部书记。你有些要求一方面将工作组置于相当尴尬的境地,被委托人面也成为制度创新的契机。作为一种摆脱困境的法子,工作组采取了有另好多个 步骤:先是让村里每户派一名代表参加全村会议,以投票法子从党员中取舍 村党支部书记候选人,得票最多者为正式候选人。或者召开支部大会,法子上一任务管理器池池的结果选举党支部书记。[1]

  一种全新的党建组织技术,就另有另好多个 在有另好多个 还可以了82户、295人、13名党员的小山村诞生了。显然,若没办法 来自村民的要求和压力,镇工作组你说我不要 想到在选举村党支部书记以前先召开村民大会进行民意测验。就此而言,两票制一方面还可以说是被“逼”出来的;被委托人面,基层干部在面临新的情况表时,不恪守旧例,根据情况表表采取因地制宜的法子,使棘手的间题得到了较为圆满的处置。在你有些意义上,两票制又是基层干部解放思想,大胆尝试的结果。当然,同样还要指出的是,若不足英文村民自治和改革开放的大背景,村民们恐怕我不要 产生和提出另有另好多个 的要求,即使提出了另有另好多个 的要求,基层干部大约有些会采纳村民的建议。在你有些意义上,两票制的产生及其命运又离不开村民自治和改革开放你有些宏观环境。

  与“海选”一样,两票制在最初经常经常出现以前便经历了有另好多个 由基层到上层的合法化过程,以及由点到面的扩散过程。在你有些合法化和扩散过程中,两票制的技术环节得到了补充和改进。有有哪些改进在使两票制系统化和制度化的一块儿,也产生了有些变体,以适应各地不同的情况表。与你有些发展相并行,“命名”实践也经历了很大的变化。岱狱殿村的实践被镇工作组称为“两票”制,显然是从任务管理器池池的层厚来概括的。村党支部选举的整个过程有两次投票环节,第一次是村民投推荐票,第二次是党员投选举票。

  候选人要成为村党支部书记,还要过这“两票”关。与“两票制”相关的第有另好多个 术语是“两推一选”。所谓“‘两推一选’,即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人,经上级党组织考察后进行党内选举。具体操作任务管理器池池为:分别召开党员和村民会议,对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人,票数达到半数以上的,具备初步候选人资格;乡镇党委组织考察,取舍 正式候选人后,由党员大会差额选举新一届党支部委员会”。[2]显然,在村党支部书记候选人的产生法子上,“两推一选”与“两票制”早期实践的最大区别在于,它慎重地区分了党员推荐与村民推荐。你有些区分既还可以通过分别召开党员会议和村民大会或代表会议来体现,也还可以通过同一会场、分别计票的法子来实现。与两票制术语比较而言,“两推一选”的概括具有有另好多个 內部:一是在保留任务管理器池池因素的一块儿,突出了参与者的主体因素及彼此的差异。所谓“两推”是村民推举和党员推举。二是凸现了前后有另好多个 环节之间的区别,前者是推举,后者是选举。可谓“此举”非“彼举”。而在两票制的表述中,推荐票与选举票的区别你说无须重要,它们都被一股脑儿地纳入了“票”的范畴。

  第有一个丰富竞争力的术语是“公推直选”,它是两票制的另一变体。“公推直选”(以四川省为例)的基本任务管理器池池是:(1)媒体和媒介进行宣传,将信息公告于众,动员符合条件的党员积极报名。初步候选人还可以采取被委托人自荐、组织推荐、群众推荐的法子产生。(2)由上级党委有关职能部门组织资格审查小组,对报名者进行资格审查。(3)组织集会,由通过资格审查的人选分别向全体村民(或村民代表)和全体党员发表竞选演说,回答间题,承诺任期目标。党员和群众当场投票,当场计票,当场公布结果。或者按得票好多个为序依次取舍 党支部委员候选人的党员党员发展对象人选,报乡镇党委审批。(4)将乡镇党委批准后的候选人名单提交党员大会,通过无记名投票进行预选,以得票好多个为序,取舍 正式候选人。(5)将正式候选人名单提交党员大会进行差额选举,直接选举村党支部书记和党支部委员。(6)按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定,(点击此处阅读下一页)

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